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论欧盟的未来:熟悉和不熟悉的已知以及不熟悉


当地时间2017年9月13日,法国东北部城市斯特拉斯堡,欧盟委员会主席容克在欧洲议会上发表“盟情咨文”讲话。 视觉中国 图

一、欧盟的愿景

2017年3月,欧盟借助《欧洲的未来白皮书》(White Paper on the Future of Europe)的发布跨出了新的一步,实现了量子级的跃迁,推动欧盟从思考阶段过渡到定位阶段,从一般性思考阶段过渡到对欧盟未来提出具体建议并绘制蓝图的阶段。

2017年9月,欧盟委员会主席容克(Jean-Claude Juncker)在欧洲议会发表“盟情咨文”讲话,要求所有成员国在关乎欧盟未来的决策进程中积极发挥作用,稳步推进欧盟一体化向前发展。这实际上是号召欧盟各大机构在决策流程不变的情况下启动谈判。欧盟接下来的每一步都需要欧盟各大机构展开谈判,而这一次加速推进谈判的是欧盟委员会。

实际上,容克在2014年上任的第一天就明确表示,欧盟委员会是一个政治委员会。如今,欧盟各地都在讨论《白皮书》,这表明容克已成功提出欧盟委员会的政治诉求,且收效甚好。容克就职之后首先开展的工作就是优化欧盟委员会的工作方法和组织结构,分别以六名副主席为中心设立工作协调组,在所有总干事层面建立相应的工作协调机制;设立2014至2019年任期的十大政治优先项;与欧洲理事会和欧洲议会共同协商制订年度议程。(欧盟委员会是欧盟常设执行机构,也是欧盟唯一有权起草法令的机构。欧洲理事会是欧盟最高决策机构。欧洲议会是欧盟的立法、监督和咨询机构。——译注)

欧盟委员会的此番政治推动,将所有欧盟公民的视线从长年多重危机的哀诉中解放了出来。《白皮书》为欧盟的未来设置了五种发展图景,希望通过实实在在的成果来改革欧盟,全方位提高欧盟公民对欧洲统一的赞同和支持。这五种图景分别是: 英国之外的27个成员国延续现状;集中做好欧洲统一市场;“多速欧洲”;在较少政策领域开展更高效的工作;推进所有领域一体化。

容克还提出他个人期望的第六种发展图景,实际上是为欧盟明确了发展方向。在欧盟委员会看来,未来谈判道路应遵循这一方向,即:

设立积极的议事日程,相互护持;打造一个更统一、更强大、更民主的欧盟委员会;建立一个能够保护、强化和捍卫欧洲公民的欧洲;将欧元区扩大到欧盟所有国家。

欧盟委员会发布白皮书本身不是件新鲜事。过去也总发布,议题涉及欧盟统一市场、经济增长、竞争力、就业,甚至欧盟公共事务等。但是,像这样不设单一主题、纯根基性的政治白皮书,就只有《欧洲的未来白皮书》。欧盟委员会主席亲自推动辩论,且从未如此漂亮,具有重大政治意义。

《白皮书》以及容克9月的“盟情咨文”讲话真正推动了欧洲事务的“欧洲化”。欧洲人的关注又一次从“欧盟处于何种状态”这一问题转向“长远来看欧洲人到底要生活在怎样的欧洲中”这一新问题,并就此展开政治大辩论。

二、欧盟架构的四个突出问题

然而,《白皮书》激励欧盟人的同时,暴露了欧盟架构中的四个突出问题。

首先,最终起决定性作用的是,在这五种道路上,每一步的实现方法都是预设的,且为大家所熟悉。

预设的是逐步向前迈进,但是每前进一步,欧盟机构以及成员国就会使用政治和外交辞令,导致欧盟各项工作的推进陷入窘境,这可以说是无法避免的政治进程。一些成员国希望有重大妥协方案,而另一些成员国认为细节工作才是能够真正优化欧盟的钥匙。欧盟每走一步,都会有批评者和简化者提出反对意见,而且反对声会不断提高。这倒并非是坏事,但大家必须要知道这一点,而且要说出来。

最有可能的是,同往常一样,决策内容的不同要素混合起来,不会完全按照白皮书的做法,而是遵循政治活动及其自愿构建的活动空间所形成的实际情况。不管优先选择哪一条道路,欧盟大厦都不是基于一个整体方案而建造起来的。

容克提到《里斯本条约》(Lisbon Treaty)锚定的“天桥”方法,这已经是从方法上为实用主义辩护。“如果欧盟在内容改革上取得一致,那么就不能因表决模式而失败。”“天桥”方法预先规定,凡是欧洲理事会一致作出的决议,不需要事先对协议中基础性的修订内容进行长时间谈判,协议文本必须与理事会的决议相匹配。理事会聚焦的内容及其达成的共识起决定性的作用。(《里斯本条约》是欧盟用以取代《欧盟宪法条约》的条约,2007年12月为所有欧盟成员国签署,2009年12月1日正式生效。——译注)

其次,欧盟委员会的治理模式是充分利用尽可能深的共识原则,形成尽可能大的联盟,然而,即使是在这样的条件下作出的决议,也不是所有成员国都能遵守,这已成为每一次辩论的说辞。反过来,这也使得欧盟能够更好地应对不同的批评。

这些年,人们对欧盟感到愤怒的原因大多在于成员国,不是布鲁塞尔的欧盟机构。不过,欧盟在加大决议贯彻力度的时候,总把精力放在优化制裁和反制裁的方法上。越来越明显的是,这些制裁工具不足以解决问题。制裁的另一面是加大鼓励成员国自愿遵守集体决议。(布鲁塞尔是欧盟总部所在地。——译注)

目前,欧盟把金融补贴工具和遵守规范进行了捆绑,除此之外,还没有其他被验证为有效的方法。全面实现经济联盟和货币联盟提供了鼓励成员国遵守集体决议的新的突破机会,因此,不要总想着新的制裁工具,而是要多加鼓励成员国。只有这样,才能增强欧盟的竞争力,才能达到改革的目的。

欧盟须有针对性地研究新的治理和管制工具。《马斯特里赫特条约》签订之前,一切工作都遵循“我们要一起做什么?”这一问题展开。该条约生效之后,出现的问题更多是“刚达成的共识遇到怎样的阻力?”多年来,在责任主体层面,欧盟尤其是各成员国过于频繁地试探欧盟的限度,而不是其所潜藏的可能性。欧盟东扩,行;从业人员自由流动,不行;欧元,行;遵守维持欧元正常运行所必备的规则,不行;合法移民,行;共同制定移民政策,不行,等等。这些例子可以随意列下去。成员国对欧盟法规的遵守情况呈现随意性趋势。如果该趋势持续下去,欧盟会重蹈覆辙。能否把那些总喜欢在某个领域破坏欧盟规矩的成员国拉上轨道,将起到至关重要的作用。

第三,欧盟始终在维护一种讨论文化,然而这种文化并不能解决实际问题。一旦涉及重要内容,人们总是使用模糊的语言来避免发生对抗。

例如,一系列欧元区国家发生政府债务危机的时候,人们把它说成“欧元危机”;为避免欧洲银行业发生系统性风险,有效防止德国、法国和英国的银行受牵连,人们把它说成“希腊救助计划”。欧洲理事会在有关“欧洲学期”机制的决议中提及的“两部立法”(Two-Pact)和“六部立法”(Six-Pact)既不是大学术语,也不是健身和酿酒业概念,而是一种过渡形式,将成员国的预算主权逐步过渡到欧盟层面。(“欧洲学期”是欧盟对成员国财政状况实施的监管机制,目的是防治希腊式债务危机重演。“两部立法”指的是《第472/2013号关于加强欧元区遭受财政稳定严重困难或面临威胁的成员国经济与预算监管条例》和《第473/2013号关于监管和评估欧元区成员国预算计划草案以及确保纠正过度赤字的共同规则条例》。“六部立法”包括五个欧盟条例和一个理事会指令,是欧盟2012年制订的一揽子改革法案,旨在加强欧盟尤其是欧元区的经济治理。——译注)

大家一直提及的“欧洲难民危机”,内在核心是新一轮全球人口迁移带来的挑战,对此,前不久去世的历史学家汉斯-彼得·施瓦茨(Hans-Peter Schwarz)早已率先给出明确的剖析。(汉斯-彼得·施瓦茨生于1934年,2017年6月去世,被认为是德国当代最受尊敬的历史学家之一。——译注)

第四,欧洲的社会状况、历史经验和对现实世界的阐释是多样的,且差异巨大。鉴于此,表述欧盟原则的那些概念总被频繁地推来扯去,而内涵从未有过精准的定义。人们尚不认可欧洲零碎的多样性符合人类的基本价值阐释,就喊出了“价值共同体”口号,可以说勇气可嘉。

同样,各种令人眼花缭乱的民主方案亦如此:首先是《里斯本条约》,欧盟的口号是不确定的,即代议制民主和直接民主可以互不矛盾地结合起来;再就是,如今许多人反复尝试拨开这片云雾,试图去理解自由民主和非自由民主之间可能的区别。尽管欧洲人呼吁“团结”,但对欧洲社会不同心理特征的理解还远远不够,这一点在移民问题上可窥一斑。

欧盟原则和目标设定中的许多概念源于欧洲日子好过的年代。即使这些概念和政治目标没有准确的定义,人们也很容易达成一致,且无约束力。这就造成,货币联盟虽早已建立,但人们对货币联盟持久稳定的前提条件从未做过周全的考虑。欧盟统一的货币政策和不统一的经济和财政政策之间存在系统性问题,这是欧盟多年来危机接踵而至的原因。

此外,欧盟内部边境虽已取消,但没有设立外部边境,也就是说,保障内部边境自由的必要条件缺失。因此,当突如其来的从未有过的巨大移民/难民压力落到欧盟头上时,一方面,在获得多数支持的各类决议中,移民/难民“无害论”被信以为真;另一方面,政府没有对事情的因和果给出真诚的解释。两者之间存在沟壑。我们早就知道,在12万难民分配问题上,就问题本身的规模而言,欧盟内部起争执实际是超现实的。长期以来,危害控制和危机管理主导着欧盟经济和货币政策,现在延伸到移民和难民政策上。

三、决定欧盟下一阶段发展的政治议题

决定欧盟下一阶段发展的政治议题可分为三大板块。

其一,熟悉的已知。

首先是发展欧洲经济政府。欧盟必须做实做强货币联盟,才能更好地应对下一个危机。法国总统马克龙提出建立欧洲共同的经济政府,对法国来说这是一个战略性问题。而对德国来说,共同的经济政府更多意味着德国必须放弃过去这些年充当的最低限度角色。德国在欧盟的地位将随着英国脱欧而被削弱。

在此背景下,欧盟的任务在于建立德法平衡,因为德国在欧盟的准霸权地位并无益处。欧盟内部结构如何组合,明年可见分晓。这些议题已摆上谈判桌,其中包括设立财政部长、欧洲货币基金、欧元区预算、议会式管控在内的多个优先项。

关键的一点是,欧盟不能再进一步扩大欧元区国家和非欧元区欧盟国家之间业已存在的不对称,而是要努力消除这些不对称。需要优先解决的问题是,加强南欧的竞争力、促进投资和就业。这一点只有在欧盟强大并予以足够重视的情况下才能做到。结构基金和聚合基金是否可以由除投资基金以外的公私合营模式(PPP)这一更好的方法来替代,尚有待检验。(结构基金全称为“欧洲结构和投资基金”[ESIF],主要任务之一是支持落后地区或产业衰退地区的经济发展与产业结构调整。聚合基金[Cohesion Fund]又译“团结基金”,主要用于支持人均国民收入低于欧盟平均值90%的欠发达地区的大型发展项目建设。——译注)

德法双架马车和欧盟委员会主席荣克能否在2019年欧洲议会选举之前共同推进并落实一些必须要落实的决议,欧盟国家能否重新找到各自的定位,需拭目以待。方向性问题至关重要,即:加固欧元区各国自我担当和风险分担之间的平衡。首先是事实上的趋同,而不是首先考虑设立新的机构。唯一真正重要的机构要素可能是将欧洲稳定机制(ESM)过渡到集体权下的欧洲货币基金组织(EMF)。这一想法早在设立欧洲稳定机制时就已或多或少进入视线。

熟悉的已知还包括欧盟将努力提高防范恐怖袭击的能力。欧洲未来还可能继续遭受恐袭,首先要优化现有的反恐工具。目前,受限于欧洲信息保护规定,欧洲警察署(Europol)在缉拿罪犯的时候居然不可以使用来自摩洛哥、以色利和土耳其的信息。更为讽刺的是,欧洲警察署要通过成员国国内的警署绕一个相当麻烦且耗时的弯路,才能获得有关信息。这实在不正常。因此,我们期待欧盟多一些实用主义,少一些坚持原则,有效地用好现有工具。(欧洲警察署是欧盟执法机构,主要职责包括打击国际有组织犯罪和恐怖主义。——译注)

伊斯兰教教徒的极端化将长期挑战欧洲的自由秩序。要想阻止这一极端化的趋势,欧洲必须开展具有实质意义的讨论。在政治层面之外,这也是一项社会任务,特别是清真寺社区需担负起责任来。2017年查理曼奖(Charlemagne Prize)获得者蒂莫西·加顿艾什(Timothy Garton Ash)的表述不无道理:人们必须在盲目尊重信徒和宗教批评义务之间加以区分,尤其是对那些在暴力和多元主义问题上立场不明确的宗教。(查理曼奖全称为“亚琛国际查理曼奖”,以公元8至9世纪的法国国王查理曼大帝的名字命名,1950年设立于德国西北部城市亚琛,一年颁发一次,用来表彰对欧洲统一作出杰出贡献的人士。蒂莫西·加顿艾什生于1955年,英国历史学家、作家、评论家。——译注)

其二,不熟悉的已知。

最重要的议题是英国脱欧。与此相关的议题还有欧盟内部市场的四大自由,爱尔兰的和平,欧盟与非洲、加勒比海、太平洋国家和欧洲海外殖民地的关系,以及欧盟的全球战略角色问题。(“四大自由”指人员、商品、资本、劳务在欧盟市场中的自由流通。——译注)

虽然受英国脱欧影响首当其冲的是欧盟本身,但几年后西巴尔干国家还有望加入欧盟,欧盟的未来关键是看欧盟整体经济发展效益,也要看欧盟能否提高公民的安全感,能否重新获得稳固的信任。这一切都比以往更难,因为这些不熟悉的已知还包括诸多不安全因素。而这些因素通常源自欧洲以外的国家,欧洲自己能够影响和改变的很有限。

从根源上解决移民/难民问题是一项艰巨的工程,要让人们可以通过合法的渠道移民,坚决取缔非法移民。这不仅取决于欧盟的方案,而且首先取决于其他国家的合作能力。与土耳其的难民交易带来的政治后果已经表明,欧洲根本无法自行控制这些问题。到目前为止,许多欧盟国家仍然不理解,甚至排斥德国的土耳其政策。

其三,不熟悉的未知。

不熟悉的未知包括:

各种形式的网络犯罪不断升级,并威胁到欧洲的安全。目前,战略推测的空间中有各种可能的犯罪场景。人们必须做好准备,随时应对。

此外,世界经济未来发展的机会和挑战同在。如果欧盟的创新能力和社会接纳能力能够携手共进,欧盟依然可以保住其在世界经济中的地位。美国总统特朗普上台第一天就宣布《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)失效,好在欧盟已和协定中的所有亚洲国家签订了自由贸易协定,或者已经基本谈妥。如果欧盟不希望这些谈判成果付诸东流,就得像欧盟外交事务和安全政策高级代表费代丽卡·莫盖里尼(Federica Mogherini)一再强调的那样,在漫长的道路上最终必须成为一支全球力量。未来某一天,欧盟在国际舞台上的可见度必将更高。如果用政治学术语的话,欧洲必将成为多极化世界中的一个独立、统一的一极。

如果欧盟想推动人们对多边秩序有一个常态化的认识,总可以通过和其他国家的合作来贯彻这种认识。在全球问题治理上,与中国开展合作迫在眉睫,虽然还有很多欧洲人对中国心存忌惮。当然,欧洲也要继续和美国开展合作。美洲实际上是欧洲的姐妹洲。虽然当前美洲大陆面临前所未有的困难,但是,没有美国,世界就无法拥有稳定的秩序。在这一方面,实用主义又将是欧盟发展的最佳指南针。

四、对欧洲未来至关重要的三个问题

“欧洲的未来”是欧盟委员会白皮书上庄严但令人感伤的标题。欧盟的未来前景,在我看来取决于如何应对以下三个问题:

首先,欧盟能否整治逐渐企稳的欧元区,消除不断上升的不对称,避免潜在的未来危机?

其次,欧盟能否在欧盟层面确立权力垄断的核心要素?对世界上任何一个国家而言,这些都是生存保障的决定性条件。

第三,欧洲能否确立欧洲社会所应具备的基本要素,来解决欧洲社会的附加问题?

解决第一个问题的前提条件是,接下来对一些能够找到解决方案的议题要精准划界,快速发现欧盟成员国和欧盟机构之间的妥协空间。这将是2018年欧盟各行动主体的领导任务。只有所有欧盟国家能在2018年协商结果中相互扶持并团结起来,才能判断这项领导任务是否出色完成。

第二个问题听起来比它的实际所指更让人望而生畏。马克斯·韦伯(Max Weber,1864—1920)认为,不管哪个国家,合法使用权力都是其生存条件。欧盟长期满足于成为一支标准的力量,这是二战及冷战之后欧洲和解的金科玉律。如今这一金科玉律远远不够。欧盟必须认识到,边境是维护自由的前提条件。为了欧盟内部不设边境,欧盟就必须共同设立牢固的外部边境,成员国秘密安全部门和军事部门就必须提高合作的可操作性,必须形成更加令人信服的恐怖袭击防范力量。在必要的情况下,还得将这些力量投射到欧盟边境之外的区域。只有这样,欧洲才能真正像马克龙向法国及欧洲民众承诺的那样安全。这将是一个漫长的任务,需要很多年的时间才能完成。

第三个问题超出了政治的能力范畴,触及整个社会:与煤钢等经济价值相等值的社会价值是什么?基于这一社会价值所形成的欧盟统一社会,其基石比布鲁塞尔大门口有组织的各行各业利益更多,或者是持久不断地呼吁走近民众。只有当欧洲范围内建立各大协会,各式各样的功能性利益组织,包括由学者组成的各专业团体;当欧洲的公法电视台里播放着全欧盟范围内的脱口秀;当欧盟组建一支奥林匹克运动队,运动员站在各自国家的国旗后面出现在2020年的东京或是2024年的巴黎奥运赛场上,同时跟在一面欧洲旗帜后走入赛场,这样人们才会考虑欧盟税。欧盟各政党才能有效运作,才能迫切推出一部令人信服的欧洲宪法。欧洲选举法现在已经可以统一,并为长期目标做准备工作。下一届欧洲议会选举前期,可以做一次测试,观察欧盟27国的国家政策是否认真考虑开启欧盟新的篇章。

《白皮书》引发的讨论虽然来得有点迟,但影响深刻,效果甚远。美国棒球明星尤吉·贝拉(Yogi Berra)有句名言叫,“不到最后不算终结”。

欧盟的未来道路虽布满荆棘,但只要大家不断为欧盟的发展机会而努力,欧盟的政治不会仅仅是危害控制和危机管控模式,欧盟的未来依然令人振奋。

(本文原文为德语,系作者专门为中国读者撰写,由上海外国语大学中德人文交流研究中心特约研究员毛小红翻译。)